7. Politica de Ocupare

CAPITOLUL 12

Politica de ocupare a forţei de muncă Între eficacitate şi experimentare Martin Rhodes Introducere Cele trei metode de elaborare a politicii şi guvernanţa Elaborarea politicii de ocupare a forţei de muncă înainte de Amsterdam Prima metodă: “metoda comunitară” şi modelul UE de reglementare A doua metodă: dialogul social şi legiferarea prin contractul colectiv de muncă

Inovările politicii de ocupare a forţei de muncă după Amsterdam

240 241 243 243 246 248

248 248 249 250

A treia metodă: EES şi MDC Origini şi evoluţie instituţională EES ca „nouă metodă de guvernanţă” Eficacitate sau experimentare

O sursă nouă de contestare: drepturi sociale sau economice în legislaţia UE Evaluare: politica de ocupare a forţei de muncă în anii 2000 – o structură de oportunitate pe mai multe nivele

253 255

LECTURI SUPLIMENTARE

Rezumat Încercările de a institui o politică de ocupare a forţei de muncă a Uniunii Europene (UE) au fost îngreunate de la început de una din cele mai complexe probleme de reglementare ale UE: cum să cuprindă diversitatea statelor membre în practicile de reglementare a ocupării forţei de muncă şi de raporturi patronat-sindicate rezolvând în acelaşi timp şi conflictul dintre statele membre privind atât orientarea reformei pieţei muncii precum şi alocarea UE a puterilor de elaborare a politicilor. Cu toate acestea, până la începutul anilor 2000, UE a dobândit un sistem extins de reglementare a ocupării forţei de muncă bazat pe trei metode diferite de elaborare a politicii şi guvernanţă: Legislaţia UE şi instrumentele legislative obligatorii ale CEJ care promovează drepturile de muncă; „legiferarea prin contractul colectiv de muncă” între partenerii sociali de la nivelul UE; şi adoptarea, la sfârşitul anilor 1990, a unui proces de elaborare a „instrumentelor juridice neobligatorii” (soft law), Strategia europeană pentru ocuparea forţei de muncă, care are ca obiectiv mai degrabă promovarea decât doar protejarea ocupării forţei de muncă. Toate cele trei metode au fost martore la contestarea continuă a formei, substanţei şi nivelului de reglementare, precum şi la persistentele jocuri ale puterii dintre statele membre şi instituţiile supranaţionale. Cu toate acestea, toate trei sunt acum folosite simultan, asigurând o structură de oportunitate pe mai multe nivele pentru o nouă inovare a politicii.

258

Martin Rhodes

Introducere În ultimii ani, după câteva decenii de iniţiative politice, inovaţii instituţionale şi ale tratatelor şi experimentări cu metode negociate şi „noi” de guvernanţă, politica de ocupare a forţei de muncă a devenit o preocupare mai importantă pentru politicile UE. Politica de ocupare a forţei de muncă nu coincide, aşa cum se presupune uneori, cu Strategia europeană pentru ocuparea forţei de muncă (EES) – o inovaţie mai degrabă recentă, cu un potenţial încă neclar – ci cuprinde un corpus masiv de legi şi legislaţie europeană. Politica de ocupare a forţei muncă este de fapt formulată şi implementată prin mai multe metode paralele de elaborare a politicilor, inclusiv metoda comunitară de legiferare şi jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie (CEJ); un amestec unic al metodei comunitare cu demersul de reglementare al metodei post-Maastricht de „legiferare prin contractul colectiv de muncă”; şi metodele mai uşoare de intervenţie prin coordonarea politicilor şi analiza comparativă în EES. Coexistenţa lor dezvăluie instabilitatea şi renovarea frecventă a arhitecturii politicii de ocupare a forţei de muncă a UE, declanşată de natura variabilă a „problemei” ocupării forţei de muncă, de diversitatea organizării pieţei muncii europene şi a raporturilor patronat-sindicate şi de natura „în primul rând contestată” a reglementării ocupării forţei de muncă. Inovaţia şi contestaţia vin din trei direcţii. Prima, agenda de elaborare a politicii europene de ocupare a forţei de muncă s-a modificat de-a lungul timpului, ca urmare a sfârşitului ocupării întregii forţe de muncă după anii 1970, apariţiei unei crize a „bunăstării fără muncă” în anii 1990 şi a unor noi provocări generate de ocuparea forţei de muncă în sectorul de servicii post-industrial. Aşa cum au descoperit multe ţări, dacă ocuparea forţei de muncă în sectorul de servicii va fi generată în sectorul privat, regulile de pe piaţa muncii ar putea fi mai flexibile decât până acum. Acest lucru a complicat procesul de elaborare a politicii, producând noi strategii naţionale care caută să reechilibreze flexibilitatea pentru societăţi şi siguranţa pentru angajaţi (Hemerijck et al. 2006). A provocat de asemenea un impuls major la sfârşitul anilor 1990 şi 2000 pentru Strategia europeană pentru ocuparea forţei de muncă şi adoptarea de către UE a aşa-numitei paradigme a „flexicurităţii”, care caută să faciliteze munca temporară şi cu fracţiune de normă uşurând regulile de ocupare a forţei de muncă, domolind astfel instabilitatea veniturilor ce ar putea rezulta din aceasta prin inovaţii în domeniul impozitării şi politicii sociale. A doua, diversitatea de raporturi patronat-sindicate europene şi de reglementare a pieţei muncii complică şi împiedică încercările de a aborda atât protecţia ocupării forţei de muncă cât şi promovarea sa la nivelul UE. Regimurile de angajare în muncă sunt strâns legate de securitatea socială naţională, pensii şi ajutoare de şomaj (a se vedea Capitolul 11), iar regulile de reglementare a ocupării forţei de muncă şi a raporturilor patronat-sindicate diferă foarte mult de la o ţară la alta. Acestea variază de la cele în care statul joacă un rol central prin dispoziţii constituţionale referitoare la drepturilor lucrătorilor şi o legislaţie cuprinzătoare a pieţei muncii (Belgia, Franţa, Germania, Ţările de Jos, Luxemburg, Italia, Spania şi Grecia), la cele în care statul s-a abţinut în mod tradiţional de la reglementarea raporturilor patronat-sindicate (Regatul Unit şi Irlanda), până la cele în care numeroase reguli au fost şi încă sunt stabilite de acorduri de tip corporatist între angajatori şi sindicate (Danemarca şi Suedia). Extinderea către est a complicat şi mai mult acest amestec prin aducerea unui al patrulea model, în care intervenţia statului este combinată cu slaba sindicalizare şi reprezentare de la nivelul societăţilor. A treia, procesul de elaborare a politicii de ocupare a forţei de muncă a UE în cadrul Comisiei, Consiliului şi Parlamentului European (PE) a fost mereu întrerupt de un conflict cu două direcţii sau dublu clivaj: cel dintre susţinătorii şi oponenţii („federaliştii” împotriva „subsidiariştilor”) unei „dimensiuni sociale” a UE, care ar ridica procesul de elaborare a politicilor sociale şi de ocupare a forţei de muncă la nivel european; şi cel dintre concepţiile aflate în concurenţă (socialişti/social-democraţi împotriva adepţilor pieţei libere) cu privire la modul în care ar trebui organizate pieţele muncii şi 240

Politica de ocupare a forţei de muncă

FIGURA12.1

„Dublul clivaj” din politica UE de ocupare a forţei de muncă Nivelul elaborării politicilor

Naţional mai puţină/ flexibilă Natura reglementării

adepţii pieţei libere Guvernul Regatului Unit

European susţinătorii EES/MDC

organizaţiile patronale mai multă/ rigidă

majoritatea sindicatelor naţionale

sindicatele europene socialiştii/ social-democraţii

sistemele sociale (M. Rhodes 1992). Actorii (politicieni, sindicalişti şi funcţionari publici, atât naţionali, cât şi europeni) se situează pe diferite poziţii în acest spaţiu dihotomic de contestare politică (a se vedea Figura 12.1). Deşi adesea considerată ca o parte „tehnocratică” a sistemului UE, astfel cum se discută în continuare, CEJ – parte a metodei comunitare standard de elaborare a politicilor – a fost şi ea supusă aceloraşi curente şi presiuni politice, întrucât a încercat să se ocupe de cererile şi priorităţile adesea concurente ale drepturilor economice ale UE (libera circulaţie a întreprinderilor) şi ale protecţiei sociale şi a ocupării forţei de muncă la nivelul statului.

Cele trei metode de elaborare a politicii şi guvernanţa Cu începere din anii 1960 au fost dezvoltate trei metode de elaborare a politicii şi guvernanţă în politica europeană de ocupare a forţei de muncă, fiecare implicând instrumente politice destul de diferite, (Figura 12.2 prezintă un rezumat). Prima este cea a „drepturilor” legiferate, bazată pe metoda comunitară clasică, utilizată în mod intermitent în domeniul ocupării forţei de muncă începând cu anii 1960. Această metodă de elaborare a politicilor s-a bazat atât pe unanimitate [după Actul Unic European (AUE)], cât şi pe majoritate calificată (VMC) în Consiliu, fiind pusă în aplicare prin intermediul directivelor, unde posibilitatea variaţiilor la aplicare a fost limitată (cel puţin în principiu). A doua metodă, de „legiferare prin contractul colectiv de muncă”, îşi are rădăcinile în cazurile sporadice de dialog social promovat în anii ’80 de Comisie între confederaţiile la nivel european ale patronatelor şi sindicatelor. Aceasta a fost susţinută de articolul 118b CEE (în prezent, articolul 138 TCE) şi instituţionalizată oficial în acordul de politică socială (articolul 4, în prezent articolul 139 TCE) din Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană (TUE). Aceasta a permis partenerilor sociali să ceară o decizie a Consiliului cu privire la un acord asupra politicii de ocupare a forţei de muncă sau, în mod alternativ, aplicarea directivelor prin negocieri colective şi „practică naţională”. A treia metodă este cea mai recentă şi mai experimentală Strategie europeană pentru ocuparea forţei de muncă (EES)—o „nouă” metodă de guvernanţă, care foloseşte „metoda deschisă de coordonare”—şi responsabilă de punerea în aplicare prin analiză comparativă şi evaluare între egali. 241

Martin Rhodes

Prima metodă – drepturi legiferate - utilizează instrumente juridice obligatorii (directive) cu o formă rigidă de punere în aplicare prin intermediul dreptului muncii, susţinută de instanţe (naţionale şi europene). Aceasta este cea mai constrângătoare formă de guvernanţă din acest domeniu al politicii publice. Cu toate acestea, prevederile tratatului subliniază că legislaţia UE privind ocuparea forţei de muncă trebuie să respecte variaţiile existente la nivel naţional în ceea ce priveşte raporturile patronatsindicate şi sistemele de drept al muncii. De aceea, de obicei, directivele privind ocuparea forţei de muncă evită armonizarea obiectivelor şi aspiră în schimb la o „armonizare parţială” sau la o „diversitate construită pe standarde comune” (Kenner 2003: 30–1). Legislaţia stabileşte standarde minime şi nu cu cel mai mic numitor comun; şi nimic nu poate împiedica statele membre de la punerea în aplicare a unor reguli mai riguroase. A doua metodă - de „legiferare prin contractul colectiv de muncă” - produce instrumente obligatorii, dar flexibile (de exemplu, legislaţie cadru, care oferă un meniu de alternative din care statele membre pot alege), precum şi instrumente neobligatorii, dar rigide, cum ar fi recomandări pentru grupuri ţintă, care conţin reguli explicite de conduită pentru lucrători şi angajatori). Această abordare se sprijină mult pe negocierea dintre actorii sociali, atât la nivel european, cât şi la nivel naţional. Aceasta este o formă flexibilă de guvernanţă, dar care cu toate acestea poate conduce spre o aplicare eficientă. Cu toate acestea, impactul directivelor produse în cadrul acestui pilon a fost mai degrabă slab, datorită opoziţiei politice faţă de armonizare şi fragilităţii instituţionale a acestei forme de legiferare. A treia metodă - EES şi metoda deschisă de coordonare - utilizează instrumente neobligatorii şi flexibile. Aceasta este o formă „voluntaristă” de guvernanţă, cu capacităţi de punere în aplicare destul de slabe şi conexiuni incerte între input-ul şi output-ul politicii. Experimentarea deschisă, atât în privinţa formei, cât şi a fondului politicii, are prioritate asupra căutării eficienţei ca atare (Citi şi Rhodes 2007). De-a lungul timpului, a doua şi a treia metodă de elaborare a politicii şi guvernanţă au fost adăugate la prima, mai ales datorită eforturilor Comisiei Europene şi ale elitelor susţinătoare ale integrării de a ocoli vetourile statelor membre şi de neutraliza operaţiunea clivajului dublu dintre „federalişti” şi „subsidiarişti” şi dintre socialişti/democraţi sociali şi adepţii pieţei libere. Cu toate acestea, metodele de guvernanţă şi instrumentele de politici „noi” şi experimentale nu le-au înlocuit în mod decisiv pe cele vechi: În urma unui proces continuu experimental de „alegere a celei mai convenabile instanţe” (venue‑shopping) (Baumgartner şi Jones 1993) de către coaliţia de susţinere pentru ocuparea forţei de muncă care susţine integrarea, căutând cel mai bun loc instituţional, cu vetourile cu cea mai mică putere, pentru inovarea politicii, fiecare din cele trei metode de elaborare a politicii şi guvernanţă rămân importante în diferite moduri în promovarea şi punerea în aplicare a iniţiativelor europene de ocupare a forţei de muncă. FIGURA 12.2

Instrumente ale politicilor şi metode de guvernanţă

Instrument juridic obligatoriu I. constrângere (prima metodă)

III. direcţionare (a doua metodă)

II. regulament-cadru (a doua metodă)

IV. voluntarism (a treia metodă)

rigidă Punere în aplicare flexibilă

Sursă: derivat din Treib et al. (2007: 14)

242

neobligatoriu

Politica de ocupare a forţei de muncă

Elaborarea politicii de ocupare a forţei de muncă înainte de Amsterdam Prima metodă: între „metoda comunitară” şi modelul UE de reglementare Istoricul legislaţiei UE în domeniul ocupării forţei de muncă este unul complicat. Comisia a acţionat ca un promotor neobosit al noilor obiective şi reguli de reglementare, deseori în faţa unei opoziţii politice intense; Consiliul a realizat acorduri cu privire la standarde minime, care au fost puse în aplicare în mod diferit în fiecare ţară; şi CEJ a susţinut aceste standarde, dar s-a abţinut de obicei de la decizii prea zeloase, acolo unde baza din tratat era neclară. Utilizarea metodei comunitare ca atare a fost limitată la cele câteva domenii în care a existat o bază solidă în tratat pentru legiferare (de exemplu, unele aspecte din domeniul sănătăţii şi securităţii şi egalitatea între sexe la locul de muncă), sau acolo unde baza juridică iniţială a directivelor privind ocuparea forţei de muncă a fost înlocuită, în anumite cazuri limitate, de o alternativă mai puternică în tratat. Tratatul de la Roma (CEE) cuprindea numai dispoziţii extrem de ambigue asupra politicii sociale sau de ocupare a forţei de muncă ale UE. Articolele 117-122 CEE (dispoziţii sociale) confereau puţine puteri reale instituţiilor UE. În baza articolului 117 CEE, condiţiile şi standardele de lucru erau destinate să decurgă din funcţionarea pieţei comune, precum şi din acte cu putere de lege şi acte administrative, furnizând astfel baza pentru conflictul care a urmat între forţele favorabile integrării care se bazau pe prima, şi oponenţii acestora, care le invocau pe celelalte. Articolul 118 (CEE) doar cerea Comisiei să promoveze cooperarea între statele membre prin studii, avize şi consultări. Dată fiind natura orientată spre piaţă a Tratatului de la Roma, politicile sociale şi de ocupare a forţei de muncă urmau a fi utilizate pentru corectarea eşecurilor evidente ale pieţei şi nu pentru crearea unui stat providenţă supranaţional (a se vedea Capitolul 11). Statele providenţă naţionale, aşa cum a presupus filozofia de la baza Comunităţii Europene, ar „include” noul domeniu economic în sistemele de protecţie socială care urmau să rămână distincte unele de altele. Dar exista un conflict timpuriu între guvernele membre asupra posibilităţii utilizării elaborării actelor normative la nivel european pentru a apăra sistemele naţionale de concurenţa în reglementare. Francezii considerau că armonizarea securităţii sociale ar evita ca contribuţiile lor sociale ridicate să le creeze dezavantaje competitive şi că dispoziţiile din constituţia franceză referitoare la egalitatea dintre sexe trebuiau transferate în tratat, în timp ce germanii se opuneau oricărei competenţe juridice a autorităţilor supranaţionale în acest domeniu (Rhodes 1999). Singura concesie substanţială făcută poziţiei franceze a fost articolul 119 (CEE) cu privire la principiul remunerării egale. În consecinţă, multe dintre progresele politicii de ocupare a forţei de muncă, începând cu anii ’60, s-au bazat pe alte articole ale tratatului. La începutul anilor ’70, de exemplu, Consiliul de Miniştri a utilizat articolul 100 (CEE), dispoziţiile privind piaţa internă, şi articolul 235 (CEE), „clauza flexibilă”, care i-au permis Consiliului să adopte cu unanimitate orice dispoziţii direct legate de obiectivele Comunităţii. Acestea îi permiteau Consiliului să emită directive şi regulamente pentru „armonizarea” sistemelor naţionale de reglementare, inclusiv legi, în măsura în care acestea din urmă afectau direct instituirea şi funcţionarea pieţei comune, conducând astfel la adoptarea directivelor privind concedierile (în 1974) şi drepturile lucrătorilor în cazul fuziunilor (1975). Reviziile ulterioare ale tratatului au urmărit să întărească fundamentul politicii de ocupare a forţei de muncă, dar s-au făcut puţine progrese, şi de fiecare dată numai după confruntări majore şi compromisuri între statele membre. În AUE, competenţele comunitare au fost extinse, dar numai în 243

Martin Rhodes

domeniul sănătăţii şi securităţii, unde reglementările puteau fi justificate în sensul prevenirii unor posibile denaturări ale pieţei. Astfel, articolul 118a (CEE) a acordat Comisiei dreptul de iniţiativă în domeniul sănătăţii şi securităţii, după consultarea Comitetului Economic şi Social, a acordat PE o a doua lectură a propunerilor prin noua procedură de cooperare şi a permis Consiliului să acţioneze prin VMC. Cu toate acestea, impactul acestor directive a fost limitat de dispoziţia ca întreprinderile mici şi mijlocii să fie protejate de poverile reglementării excesive. În alte secţiuni ale AUE, deşi articolul 100a (CEE) introducea VMC pentru măsurile esenţiale construirii pieţei comune, opoziţia britanică şi germană a asigurat excluderea explicită a aspectelor referitoare la libera circulaţie a persoanelor şi drepturile şi interesele lucrătorilor (Rhodes 1992; Majone 1993). În momentul semnării TUE, exista o coaliţie mai largă de state membre în favoarea reglementării europene a ocupării forţei de muncă pentru a preveni o „cursă în jos” în domeniul reglementării, pe măsură ce piaţa unică se adâncea şi perspectiva uniunii monetare devenea mai apropiată. Cu toate acestea, opoziţia guvernului britanic a constrâns mult orice nou transfer supranaţional de puteri, asemeni principiului consolidat al subsidiarităţii din TUE. Ambiţia, în special a statelor membre nordice (spre deosebire de Regatul Unit), era de a rezolva disputele procedurale prin includerea celor mai multe domenii de politică a pieţei forţei de muncă în VMC şi de a extinde competenţa comunitară către drepturile contractuale şi reprezentarea şi consultarea lucrătorilor. În acordul final adoptat sub numele de „Protocol Social” la tratat de către 11 state membre [Regatul Unit alesese derogarea (opt‑out)], numai sănătatea şi securitatea, condiţiile de lucru şi egalitatea la locul de muncă erau incluse în VMC. În articolele 117-118 modificate (TUE) (articolele 1-2 din Acordul Social), existau trimiteri mai puternice către necesitatea de a respecta diferenţele din statele membre şi de a evita impunerea de noi poveri de reglementare asupra întreprinderilor mici şi mijlocii. Numai prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997 - când şi Regatul Unit a renunţat la derogare (opt-out), sub un nou guvern laburist - a fost extins VMC la informarea şi consultarea lucrătorilor şi la integrarea persoanelor excluse de pe piaţa forţei de muncă. Dar cele mai multe domenii ale politicii de ocupare a forţei de muncă au rămas supuse regulii unanimităţii, în timp ce remuneraţia, dreptul de asociere şi dreptul la grevă şi la grevă patronală (lock-out) au fost excluse din domeniul de competenţă comunitară [articolul 137 alineatul (6) TCE]. Date fiind aceste limitări, Comisia a urmărit să exploateze la maxim fundamentele fragile din tratat, uneori cu sprijinul jurisprudenţei CEJ, iar alteori prin realizarea unor iniţiative „juridice neobligatorii” (soft law). Astfel, aceasta a prezentat recomandări şi coduri de practică pentru întărirea aplicării legilor existente, şi „declaraţii solemne”, precum Carta Socială din 1989, ori „programe de acţiuni sociale”, pentru a avansa eforturile sale de construire a coaliţiilor şi de stabilire a agendei pentru iniţiativele viitoare ale UE. În consecinţă, la jumătatea anilor ’70, Programul de acţiune socială al Comisiei, adoptat printr-o Rezoluţie a Consiliului, a furnizat fundamentul „instrumentelor juridice neobligatorii” (soft law) pentru negocierea şi construirea de coaliţii în jurul unei noi serii de directive în domeniul politicii de ocupare a forţei de muncă (a se vedea Kenner 2003: Capitolul 2) - o practică care continuă şi astăzi. În perioada de conflict acut între guvernele membre privind politica socială, între AUE şi Maastricht, Comisia a propus încă o serie de iniţiative de ocupare a forţei de muncă jucând „jocul dispoziţiilor tratatului” (treaty-base game). Această tactică a căutat să lărgească cât mai mult posibil interpretarea „sănătăţii şi securităţii” pentru a include directivele ce afectează locul de muncă, permiţând astfel utilizarea VMC pentru minimizarea opoziţiei statelor membre (în special Regatul Unit) (Rhodes 1995) – o definiţie generală susţinută de CEJ atunci când Regatul Unit a contestat strategia Comisiei în 1996 (Barnard şi Deakin 2002: 405–8). În acest mod, deşi Carta Socială din 1989 privind drepturile de bază ale lucrătorilor era vagă şi neobligatorie, iar eforturile de a introduce instrumente „obligatorii”, inclusiv o directivă cadru privind drepturile şi un statut obligatoriu al lucrătorilor, a fost învinse, spre disperarea celor mai puternice sindicate europene (în special cele din Germania), activismul politic al Comisiei a 244

Politica de ocupare a forţei de muncă

promovat o serie de propuneri legislative la începutul anilor ’90 şi a dat un impuls puternic avansurilor politicii sociale realizate la Maastricht şi Amsterdam (M. Rhodes 1991). Niciuna nu a oferit, cu toate acestea, o bază juridică solidă legislaţiei UE şi a apărut o diferenţă considerabilă în ceea ce priveşte natura şi calitatea reglementării între acele domenii ale politicii în care existau temeiuri legale solide şi cele în care Comisia a recurs la „reglementare creatoare”. Măsurile ferme luate în baza tratatelor au apărut o dată cu Programul de acţiune socială din anii ’70. Utilizând articolul 100 (CEE) (acum articolul 94 TCE), desemnat pentru legile privind piaţa unică, şi articolul 235 (CEE) (acum articolul 308 TCE), care a prevăzut legiferarea în domenii neacoperite în mod specific de tratat, Consiliul a elaborat Directiva 75/129 privind drepturile procedurale în cazul concedierilor colective, Directiva 77/187 privind drepturile lucrătorilor în cazul transferului de întreprinderi şi Directiva 80/987 care a garantat compensarea de către stat a lucrătorilor unor angajatori insolvabili. Toate au fost considerate adecvate într-o epocă de restructurare industrială extinsă şi au primit sprijinul CEJ – chiar şi atunci când clauzele privind reprezentarea lucrătorilor ale Directivei 75/129 au fost în conflict cu tradiţia „voluntaristă” a rapoartelor patronat-sindicate din Regatul Unit (Barnard şi Deakin 2002: 404–5). Solicitate de CEJ, care a legat efectul direct de supremaţia legislaţiei comunitare asupra celei naţionale în hotărârile-cheie (Van Gend & Loos, 1963; Costa, 1964; Van Duyn, 1974), şase directive privind remuneraţia egală şi egalitatea de tratament din anii ’70 şi ’80 s-au bazat pe articolul 119 mai solid (CEE) (acum articolul 141 TCE), care necesită unanimitate în cadrul Consiliului. Jurisprudenţa CEJ privind remuneraţia egală şi egalitatea de tratament a ajutat la punerea în aplicare a acestor directive (Barnard şi Deakin 2002: 402–3). Utilizând articolul 118a (CEE) (acum parte din articolul 137 TCE), prima directivă cadru (80/1107) privind sănătatea şi securitatea la locul de muncă a generat o serie de „directive fiice” asupra unor riscuri specifice, precum şi Recomandarea Consiliului, ca şi „instrument juridic neobligatoriu” (soft law) asupra săptămânii de 40 de ore şi a concediului anual plătit de patru săptămâni (un precursor al directivei ulterioare privind timpul de lucru). O a doua directivă cadru privind sănătatea şi securitatea (89/391) a stabilit obiective şi obligaţii generale ale angajatorilor şi lucrătorilor, lăsând o anumită marjă pentru variaţii în aplicare la nivel naţional, producând în final 14 directive fiice şi o serie de programe de acţiune. Legislaţia produsă la sfârşitul anilor ’80 şi începutul anilor ’90, prin intermediul „jocului dispoziţiilor tratatului” (treaty-based game), a avut mai puţin succes. Efortul de a defini drepturile lucrătorilor ca pe o chestiune de sănătate şi securitate pentru a evita vetoul britanic în timpul guvernelor conservatoare Thatcher şi Major, a slăbit grav impactul directivelor. Astfel, Directiva 92/85 privind graviditatea şi maternitatea a asigurat protecţia sănătăţii, dar a fost mai puţin eficientă în privinţa discriminării la angajare. Directiva 93/104 privind organizarea timpului de lucru - care prevede pentru lucrători perioade minime de odihnă zilnice şi săptămânale, o săptămână de lucru de maxim patruzeci şi opt de ore şi un concediu anual de minim patru săptămâni – a fost inovatoare permiţând punerea în aplicare a unor elemente prin contracte colective de muncă, dar a exclus un număr de sectoare şi a permis importante derogări statelor membre, cum ar fi derogarea (opt-out) Regatului Unit pentru lucrătorii individuali. Directiva 94/33 privind lucrătorii tineri a creat drepturi pentru lucrătorii sub 18 ani şi a interzis angajarea celor sub 15 ani, dar conţinea multe derogări, de exemplu cea britanică referitoare la amânarea punerii în aplicare (Kenner 2003). Ca atare, acestea au indicat limitele armonizării instrumentelor juridice obligatorii (hard-law) de-a lungul unui set de state membre din ce în ce mai diverse după extinderea din 1973 spre Regatul Unit, Irlanda şi Danemarca (ţări cu tradiţii foarte diferite de reglementare a ocupării forţei de muncă şi rapoarte patronat-sindicate faţă de cele şase state iniţiale), spre Grecia (1981) şi spre Portugalia şi Spania (1986). Cu toate acestea, au reuşit să stabilească o serie de standarde minime în sistemele naţionale pentru a împiedica un proces de dereglementare competitivă, creând condiţiile viitoarei consolidări a 245

Martin Rhodes

acestor regulamente în funcţie de dinamicile politice ale statelor membre individuale – o formă a ceea ce avocaţii UE numesc „drept reflexiv” (reflexive law) şi la care se aspiră într-o formă uşor diferită în a doua metodă de elaborare a politicii de ocupare a forţei de muncă şi guvernanţă: „legiferare prin contractul colectiv de muncă”.

A doua metodă: dialogul social şi legiferarea prin contractul colectiv de muncă Una din principalele inovaţii ale TUE de la Maastricht cu privire la politica socială a fost crearea unei metode alternative de legiferare – un „dialog social interprofesional” – care îi implica pe partenerii sociali europeni, angajatori şi sindicate. Mai multe forţe s-au unit în spatele acestei reforme. Pentru organizaţiile europene, în special puternicele organizaţii germane, ar consolida slaba Confederaţie Europeană a Sindicatelor (CES) şi le-ar susţine influenţa după înfrângerea lor din micşorarea Cartei sociale din 1989. Pentru Comisia Europeană şi pentru un număr de state membre, ar asigura un mijloc alternativ de contraatacare a puternicei opoziţii britanice la viitoarea legislaţie a UE privind ocuparea forţei de muncă. Şi pentru cele care caută să apere suveranitatea naţională, un transfer către directivele elaborate la nivelul UE, dar puse în aplicare prin intermediul negocierii în statele membre, ar cuprinde mai bine diversitatea rapoartelor europene patronat-sindicate. Angajatorii europeni, acţionând prin intermediul Uniunii confederaţiilor industriale şi patronale din Europa (UNICE; 2007, Business Europe: Confederaţia întreprinderilor europene) şi Uniunea Europeană a Artizanatului şi a Întreprinderilor Mici şi Mijlocii (UEAPME) au încercat să ţină sub control dialogul social şi s-au opus complet atât negocierilor colective de la nivelul UE cât şi oricăror sporiri legislative ale drepturilor lucrătorilor de participare la societăţile transnaţionale. Dar până în anul 1991, deşi acceptaseră importanţa procedurală a stabilirii regulilor la nivelul UE prin intermediul dialogului social şi descoperiseră un posibil canal pentru devierea iniţiativelor Comisiei de la calea legislativă standard. Activitatea antreprenorială şi de creare a instituţiilor realizată de Comisie pentru obţinerea acestui transfer avea un rol important. Articolul 118b (CEE) a obligat Comisia să promoveze dialogul dintre partenerii sociali şi a depus eforturi pentru a promova discuţiile dintre UNICE/UEAPME, uniunea angajatorilor publici - Centrul European al Întreprinderilor cu Participaţie Publică şi al Întreprinderilor de Interes Economic General (CEEP) şi ETUC prin grupuri de lucru comune patronat-sindicate dedicate economiei, ocupării forţei de muncă, dialogului social şi noilor tehnologii. Lansat iniţial în discuţiile Val Duchesse din 1985, acest proces a devenit mai focalizat după 1989, punând accentul pe educaţie şi formare şi producând patru opinii comune asupra promovării mobilităţii forţei de muncă, asupra educaţiei, asupra orientării profesionale şi asupra parteneriatelor dintre patronat şi forţa de muncă, care, în schimb, au asigurat baza a două acorduri principale: acordul cadru din septembrie 1990, semnat de CEEP şi ETUC, cu privire la ameliorarea prin dialog social a formării profesionale şi a sănătăţii şi securităţii; şi, cel mai important, un material comun prezentat Conferinţelor Interguvernamentale care au negociat în 1991 TUE, propunând un nou rol al partenerilor sociali în realizarea şi punerea în aplicare a politicii CE (Rhodes 1995; Falkner 1998). Acest text a fost inserat aproape textual în Protocolul Social al TUE (acesta fiind ulterior integrat în TA), creând un set complex de proceduri pentru legiferarea prin contractul colectiv de muncă: toate directivele, adoptate prin VMC sau cu unanimitate, ar putea fi încredinţate pe viitor „partenerilor sociali” la cererea lor comună de punere în aplicare prin contractul colectiv de muncă; Comisia era acum obligată, înainte de prezentarea propunerilor de politică socială Consiliului, să consulte partenerii sociali cu privire la posibilele consecinţe ale acţiunii comunitare, la care partenerii sociali ar putea răspunde cu un „aviz” sau o „recomandare”; şi, cel mai important, partenerii sociali ar putea acum negocia direct conţinutul propunerilor Comisiei, recurgând, având în vedere consensul, la un contract colectiv de 246

Politica de ocupare a forţei de muncă

muncă. Orice asemenea convenţii pot fi apoi puse în aplicare prin alte negocieri în statele membre, în funcţie de propriile proceduri şi practici, ori printr-o decizie a Consiliului, la propunerea Comisiei. Procedura de negociere a fost utilizată prima dată în 1993, când Comisia a prezentat o versiune modificată a unei propuneri legislative la crearea unor Comitete europene de întreprindere care în anii precedenţi eşuase pe traseul legislativ normal. În acest caz, canalul dialogului social a eşuat, iar directiva – în temeiul căreia managementul trebuie să creeze forumuri pentru informarea şi consultarea angajaţilor din toate societăţile cu mai mult de 1.000 angajaţi şi mai multe de 150 în cel puţin două state membre – a fost în cele din urmă aprobată în temeiul Protocolului Social, folosind procesul legislativ standard, în 1994 (Directiva 94/45/CE) şi apoi extinsă în Regatul Unit (97/74/CE) în 1997. Dar multe alte propuneri au fost transformate cu succes în acorduri-cadru sociale, de asemenea după eşuarea pe calea legislativă standard, inclusiv trei acorduri intersectoriale, care au dus la Directiva 96/34 privind concediul pentru creşterea copilului, la Directiva 97/81 privind munca pe fracţiune de normă şi la Directiva 99/70 privind munca pe durată determinată, şi două acorduri sectoriale care au dus la Directiva  99/95 privind dispoziţiile referitoare la timpul de lucru în transportul maritim şi la Directiva 2000/79 privind organizarea timpului de lucru al personalului mobil din aviaţia civilă. Folosirea limitată a acestui nou canal înainte de Tratatul de la Amsterdam a fost descrisă de unii ca fiind „un rezultat derizoriu” pentru cei care au depus eforturi să iasă din impasul politicii sociale a UE de la Maastricht (Kenner 2003: 291). Legislaţia prevede o reală valoare adăugată de reglementare, deşi criticii săi susţin că standardele sale minime şi flexibilitatea i-au micşorat impactul asupra ţărilor cel mai puţin reglementate. Directiva privind concediul pentru creşterea copilului a fost criticată ca fiind acordul cu „cel mai mic numitor comun”; directiva privind munca cu fracţiune de normă a fost caracterizată ca fiind slabă, constând într-o serie de dispoziţii neobligatorii care au puţine şanse să elimine discriminarea împotriva acestei categorii de lucrători; şi directiva privind munca pe durată determinată a fost numită o „oportunitate ratată” de a reglementa una din cele mai nesigure forme de muncă: în majoritatea statelor membre legislaţia existentă a necesitat o modificare redusă sau deloc (Kenner 2003: 290). Acordurile trans-sectoriale cu privire la „avizele comune” – precum cele convenite de partenerii sociali de la nivelul UE în martie 2005 asupra unui „cadru de acţiuni” în patru domenii prioritare de egalitate de şanse între femei şi bărbaţi la locul de muncă, sau în octombrie 2007 asupra «orientărilor pentru definirea „flexicurităţii”» - sunt în realitate declaraţii de bună intenţie şi, astfel, evident mai slabe. O interpretare mult mai optimistă argumentează că „acest mod de guvernanţă poate acţiona ca un catalizator de învăţare reciprocă” (Deakin 2007: 18ff), o opinie favorabilă privind utilitatea influenţei politicii „neobligatorii” (soft) pe baza noţiunii „dreptului reflexiv” (reflexive law) sau a „guvernanţei reflexive” (reflexive governance) şi rezervat de obicei pentru MDC (a se vedea mai jos). Deakin subliniază faptul că directivele privind munca cu fracţiune de normă şi pe durată determinată au stimulat inovaţiile în domeniul politicii care au consolidat cerinţele contractuale în Regatul Unit şi le-au slăbit în Germania, care este mai reglementată, în vreme ce directiva privind concediul pentru creşterea copilului a creat în ambele ţări parametrii unei noi dezbateri cu privire la acest subiect şi la definirea unui nou consens. Cu toate acestea, deşi trecerea treptată către acordurile-cadru negociate şi „necoercitive” a facilitat acordul politic într-o perioadă de opoziţie intransigentă la iniţiativele politicii europene de ocupare a forţei de muncă, din partea angajatorilor, guvernului britanic şi a altor state membre – cum ar fi Germania – care erau dedicate subsidiarităţii sporite, în cel mai bun caz legislaţia cadru negociată are efecte variabile şi imprevizibile de la o ţară la alta. Cu toate acestea, este important că această legislaţie asigură oportunitatea unei „obligări” ulterioare prin jurisprudenţa CEJ cum ar fi, de exemplu, în hotărârea din iulie 2006 din Adeneler (Cauza-212/04) şi în decizia din aprilie 2008 din Impact (Cauza C-268-06), ambele susţinând punerea în aplicare a Directivei Consiliului 99/70 privind munca pe durată determinată (în urma acordului-cadru al partenerilor sociali), 247

Martin Rhodes

cu privire la definirea contractelor succesive de muncă pe durată determinată, acoperirea lucrătorilor din sectorul public şi privat şi importanţa legislaţiei naţionale în prevenirea abuzului de astfel de contracte. Dar slăbiciunea relativă a partenerilor sociali de la nivelul UE şi determinarea angajatorilor de a micşora impactul acestui mod de guvernanţă au împiedicat în mod clar realizarea unui salt major înainte (Smismans 2007). Din aceleaşi motive, şi indiferent de angajamentul partenerilor sociali în Consiliul European de la Laeken din 2001 faţă de un nou dialog social bipartit mai autonom (susţinut de o Comunicare a Comisiei privind viitorul dialogului social în 2002, reiterată în prezentarea programului de lucru al partenerilor sociali pentru 2003-5 şi reafirmată în 2005 la cea de-a 20-a Reuniune aniversară a dialogului social), progresul depinde încă foarte mult de acţiunea Comisiei ca deschizător de drumuri antreprenorial, în mod specific prin ameninţarea cu (şi procedarea la) recurgerea la instrumentele juridice obligatorii (hard law) în lipsa acordului partenerului social (Keller 2008; Smismans 2008a).

Inovările politicii de ocupare a forţei de muncă după Amsterdam A treia metodă: EES şi MDC Lansarea în 1997 a Strategiei europene pentru ocuparea forţei de muncă (EES) – o strategie generală pluridimensională de creare de locuri de muncă, bazată pe instrumentele juridice neobligatorii (softlaw) de evaluare între egali, analiza comparativă şi convingere – a marcat un punct de plecare radical de la cele două metode existente de elaborare a politicilor, adăugând crearea de locuri de muncă la ambiţiile politice europene şi căutând să extindă influenţa UE la domeniile apărate cu gelozie ale suveranităţii naţionale. În parte, EES a fost un răspuns politic al elitelor şi al grupurilor de interese cu o dimensiune pro-socială la Uniunea economică şi monetară (UEM), care a împiedicat ţările individuale să folosească politicile fiscale şi monetare expansioniste pentru a impulsiona ocuparea forţei de muncă şi care, cel puţin în opinia multor critici, a reprezentat o ameninţare majoră pentru statele providenţă naţionale (a se vedea Capitolele 7 şi 11). Dar, în mod semnificativ, a fost şi un răspuns al aceleiaşi coaliţii la nereuşitele şi blocajele din cele două metode existente de elaborare a politicilor şi o nouă încercare de a depăşi „dublul clivaj” durabil din politica UE în domeniul politicii sociale şi de ocupare a forţei de muncă.

Origini şi evoluţie instituţională Cum a ajuns noţiunea unei politice comune europene de promovare a ocupării forţei de muncă pe agenda Tratatului de la Amsterdam? În esenţă, Comisia, acţionând încă o dată în modul antreprenorial complet, a reuşit să profite de o nouă oportunitate politică la mijlocul anilor ’90 pentru a mobiliza o coaliţie de guverne social-democrate cu idei asemănătoare în sprijinirea iniţiativei (Arnold 2002; van Riel şi van der Meer 2002). Dar, iniţial, EES a început să se contureze mult mai devreme, după Cartea Albă a Comisiei lui Delors privind Creşterea economică, competitivitatea şi ocuparea forţei de muncă din 1993 (Comisia  1993b) şi Consiliul European de la Essen din 1994. Încercând să unească priorităţile social-democraţilor europeni, creştinilor-democraţi şi liberalilor, obiectivul tactic al acestei iniţiative a fost atingerea unui 248

Politica de ocupare a forţei de muncă

nou echilibru politic între noţiunile de solidaritate şi competitivitate din spatele „dimensiunii sociale” a UE. Dar, datorită contrapresiunilor din mai multe state membre, au existat puţine progrese reale la acea vreme (Goetschy 2003; Mosher şi Trubek 2003). O interpretare mai puternică a viziunii Delors a fost elaborată prin negocieri între statele membre la sesiunile Consiliului European de la Madrid din 1995 şi de la Dublin din 1996. Comisia a încurajat progresele prin realizarea de alianţe cu coaliţii europene cheie (cea mai importantă fiind cu Partidul socialiştilor europeni) şi organizând presiuni colegiale asupra celor mai reticente state. S-a ajuns la un acord de creare a unei Strategii europene formale pentru ocuparea forţei de muncă cu prilejul Consiliului European de la Amsterdam din 1997. Ţelurile şi procedurile EES sunt stabilite în Titlul VIII (mai târziu XI) din TA (articolele 125–30 TCE) privind ocuparea forţei de muncă. Obiectivul principal era un nivel ridicat de ocupare a forţei de muncă, care trebuia realizat prin promovarea unei „mâini de lucru calificate, formate şi adaptabile şi a unor pieţe ale muncii care să poată reacţiona rapid la evoluţia economiei”. În temeiul articolului 126 (TCE), Comunitatea trebuie să contribuie la realizarea acestui obiectiv „prin încurajarea cooperării dintre statele membre, precum şi prin susţinerea şi, în cazul în care este necesar, prin completarea acţiunii lor”. Orientările nu sunt obligatorii – o trăsătură esenţială pentru compromisul care a angajat în cele din urmă toate statele membre. Dar prin includerea sa în TA, EES a devenit parte din procesele la care statele membre sunt obligate să participe. Procesul proiectat al deliberării în domeniul politicii a fost pus în practică la Consiliul European de la Luxemburg din noiembrie 1997, fiind de atunci reluat anual. A fost adoptat de asemenea primul set de 19 orientări europene privind ocuparea forţei de muncă (EEG), în baza a patru „piloni”: capacitatea de inserţie profesională, antreprenoriatul, adaptabilitatea şi egalitatea de şanse, fiecare cuprinzând între trei şi şapte orientări. Consiliul European de la Lisabona din 2000 şi-a confirmat sprijinul pentru EES şi le-a angajat pe statele membre în direcţia „ocupării depline”, cuplată cu noi obiective cantitative: 70% rata totală de ocupare a forţei de muncă şi 60% rata de ocupare a femeilor până în 2010. La Consiliul European de la Lisabona, şi apoi la Consiliile Europene de la Nisa şi Stockholm, preşedinţiile succesive ale Consiliului, deţinute de guverne social-democrate, au acţionat în alianţă cu Comisia şi PE pentru a susţine coaliţia, pentru a împinge EES înainte şi a extinde „metoda deschisă de coordonare„ (sau MDC) la alte domenii ale politicii, cum ar fi excluziunea socială (van Riel şi van der Meer 2002). Cu toate acestea, EES a rămas un teren contestat, atât din punct de vedere ideologic cât şi al jocurilor puterii dintre Consiliu şi Comisie.

EES ca „nouă metodă de guvernanţă” Atunci când a fost prima dată lansată, EES a avut un profil relativ scăzut. Numai după ce MDC a fost aprobată şi a primit o mai mare pondere politică de la Consiliul European de la Lisabona din 2000 şi s-a extins dincolo de EES la alte domenii de elaborare a politicilor, a devenit un subiect de mare interes şi dezbatere ca un „nou mod de guvernanţă” cu principalele caracteristici diferite atât de metoda comunitară tradiţională cât şi de procedurile juridice mai vechi obligatorii (hard-law) şi neobligatorii (soft-law): participarea heterarhică a actorilor; o „nouă” logică de soluţionare a problemelor, bazată pe deliberare şi „învăţarea reciprocă de concepere a politicilor”; utilizarea analizei comparative şi trimiterea la „cele mai bune practici” (Scott şi Trubeck 2002; Cohen şi Sabel 2003; Borrás şi Jacobsson 2004). Toate sunt considerate avantaje asupra metodelor tradiţionale de elaborare a politicilor de către promotorii EES/MDC, pe lângă capacitatea pretinsă de a neutraliza conflictul privind formele naţionale împotriva celor europene şi formele flexibile împotriva celor mai rigide de reglementare a pieţei muncii permiţând creatorilor naţionali de politici să interpreteze orientările europene şi să promoveze „flexicuritatea” în reglementarea ocupării forţei de muncă. Dar indiferent de aceste avantaje teoretice, în cele din urmă, EES este o strategie politică şi succesul sau eşecul său este determinat de realităţile politice dure. Putem 249

Martin Rhodes

estima aceste realităţi mai întâi prin examinarea sistemului formal de politică EES şi apoi a modurilor în care tensiunile şi conflictele politice găsite în celelalte două metode de elaborare a politicii europene de ocupare a forţei de muncă au apărut în această nouă metodă de elaborare a politicii şi de guvernanţă. În termeni formali, rolurile actorilor din EES şi relaţiile dintre aceştia pot fi descrise în funcţie de ciclul de „coordonare a politicii” EES. Acest ciclu a fost substanţial reformat la Consiliul European de la Bruxelles din iunie 2003, nu numai pentru a include EES în Agenda de la Lisabona, ci şi drept răspuns la criticile formulate de către statele membre privind complexitatea excesivă şi nivelul ridicat al detaliilor din orientările EES, suprapunerea considerabilă dintre EES şi alte procese, precum şi duplicarea muncii funcţionarilor naţionali (a se vedea Jacobsson 2004a). Din 1997 până în 2002, ciclul anual al politicii a început cu stabilirea agendei, în care atât preşedinţia prin rotaţie a Consiliului cât şi a Comisiei au o influenţă considerabilă, aceasta din urmă asigurând „echipa de asistenţă” precum şi documentele analitice şi pregătitoare. Comisia redactează orientările, care sunt apoi aprobate de Consiliu prin VMC. Apoi sunt decise obiectivele politice: înainte de 2002 aveau forma a aproximativ 20 de orientări, organizate în jurul celor patru piloni ai capacităţii de inserţie profesională, antreprenoriatului, adaptabilităţii şi şanselor egale, dar au fost reduse apoi la 10 priorităţi „orientate spre rezultate” structurate în jurul a trei obiective: ocuparea deplină a forţei de muncă, calitatea şi productivitatea la locul de muncă, precum şi coeziunea şi incluziunea socială. În 2004-2005 aceste obiective au fost în plus corectate la presiunea statelor membre prin intermediul „Grupului de lucru operativ în domeniul ocupării” (EET), condus de Wim Kok, pentru a pune mai mult accentul pe „creşterea economică şi ocuparea forţei de muncă” şi pe noua agendă de „flexicuritate” a Comisiei (a se vedea mai jos). În paralel, Comisia face recomandări individuale, avizate de Consiliu, fiecărui stat membru. Instrumentul recomandării, definit în TA, este un element cheie de influenţă care distinge EES de alte MDC. Guvernele membre îşi pregătesc apoi Planurile naţionale de acţiune (PNA) ca răspuns la recomandări. Acestea sunt „evaluate între egali” prin aşa-numitul „proces Cambridge” – o reuniune de două zile, cu uşile închise, a Comitetului pentru ocuparea forţei de muncă (EMCO), alcătuit din doi delegaţi din fiecare stat membru şi doi membri ai Comisiei, urmat de sesiuni bilaterale privind PNA între aceştia din urmă şi reprezentanţii guvernului. În principiu, acest proces beneficiază de o infuzie importantă de democraţie şi legitimitate, prin implicarea reprezentanţilor grupurilor politice şi ai grupurilor de interese. Conform TA, PE trebuie consultat cu privire la EES, deşi în practică rolul său a fost oarecum marginal în primii cinci ani datorită constrângerilor impuse de timp. Cu toate acestea, calendarul EES a fost modificat în 2003, acordând timp suplimentar PE pentru pregătirea avizului său destinat Consiliului European anual din iunie unde este discutată EES (Tabelul 12.1).

Eficacitate sau experimentare S-a sperat că EES va reduce conflictul politic privind politica de ocupare a forţei de muncă, având în vedere caracterul său neobligatoriu (soft-law) şi acceptarea diversităţii statelor membre. Într-adevăr, literatura privind EES a pus accentul pe calităţile sale deliberative, de căutare a consensului. Dar o analiză mai detaliată arată contestaţia continuă ce aminteşte de istoricul altor metode de elaborare a politicii de ocupare a forţei de muncă în UE: conflictul dintre aspiraţiile Comisiei de „maximizare a competenţei” şi preocupările statelor membre de a le îndigui; disputele privind suveranitatea din cadrul sistemului de elaborare a politicii EES; şi tensiunile dintre pretenţiile deliberative ale EES de „guvernanţă a reţelei” şi tendinţa sa reală de a reproduce ierarhiile de politică tradiţionale de sus în jos. Toate cele trei conflicte au afectat funcţionarea Comitetului pentru ocuparea forţei de muncă (EMCO), aflat în centrul procesului. EMCO a fost caracterizat ca un fel de „instituţie deliberativă” situată 250

Politica de ocupare a forţei de muncă

Tabelul 12.1 Strategia europeană pentru ocuparea forţei de muncă: caracteristici-cheie Caracteristici/Proces

Strategia europeană pentru După adaptări - 2003 ocuparea forţei de muncă (EES), 1997–2002

Lansare

1997

2003

Ciclu

Anual

De trei ori pe an; sincronizat cu Orientările generale ale politicii economice (OGPE)

Obiective ale politicii

+/– 20 orientări organizate în jurul celor patru piloni.

10 priorităţi “orientate spre rezultate” în jurul a trei obiective primordiale

Număr de cicluri efectuate

5

2

Participanţi –cheie – cei care iau efectiv deciziile

Miniştrii pentru afaceri sociale şi ocuparea forţei de muncă (în formaţia Consiliului) în strânsă colaborare cu Comisia Europeană

Miniştrii pentru afaceri sociale şi ocuparea forţei de muncă (în formaţia Consiliului) în colaborare cu Comisia Europeană

Ultimul punct de veto - prin vot cu Miniştrii pentru afaceri sociale şi majoritate calificată ocuparea forţei de muncă (într-o formaţiune a Consiliului)

Miniştrii pentru afaceri sociale şi ocuparea forţei de muncă (într-o formaţiune a Consiliului)

Participanţi consultativi obligatorii

Partenerii sociali europeni şi naţionali, Parlamentul European, CES, Comitetul Regiunilor (CR)

Parteneri sociali europeni şi naţionali, Parlamentul European, CES, CR

Temeiul legal al procesului

Capitolul privind ocuparea forţei de muncă din Tratatul de la Amsterdam din 1997

Capitolul privind ocuparea forţei de muncă din Tratatul de la Amsterdam din 1997

Indicatori tehnici şi ţinte

99 indicatori în 2002 – 35 64 indicatori în 2003 - 39 indicatori-cheie şi 64 indicatori de indicatori-cheie şi 25 indicatori de context; 70% rata globală a ocupării context. forţei de muncă (2000) ce trebuie atinsă în 2010, 60% rata ocupării forţei de muncă în rândul femeilor (2000) ce trebuie atinsă în 2010; 50% rata ocupări forţei de muncă în rândul lucrătorilor vârstnici (2001) ce trebuie atinsă în 2010

Evaluare între egali (sau structuri interne de încurajare a „învăţării”)

Evaluarea între colegi anuală a Planurilor Naţionale de Acţiune (PNA) („procesul Cambridge”)

Evaluarea între colegi anuală a PNA („procesul Cambridge”); programul de evaluare colegială al politicilor active pentru piaţa muncii (din 1999 până în prezent); scopul politic de focalizare a „procesului Cambridge” pe un singur obiectiv pentru a-l face mai eficient

251

Martin Rhodes

între Comisie şi statele membre. În realitate, este condus mai mult prin negocieri interguvernamentale bazate pe interese (Jacobsson şi Vifell 2003) şi a fost foarte mult politizat deoarece guvernele membre au căutat să îl folosească la stabilirea agendei politice. Într-o „dispută privind suveranitatea” timpurie, de la sfârşitul anilor ’90, multe state membre au reacţionat cu ostilitate la folosirea de către Comisie a recomandărilor şi au fost revoltate de modul ascuns în care le-a pregătit şi făcut publice pentru a exercita presiune asupra guvernelor. După dezbateri intense, Comisia şi EMCO au convenit să se abţină de la polemici, să accepte modificările şi să trateze statele membre mai degrabă în mod egal decât conform performanţelor lor în domeniul ocupării forţei de muncă. O a doua astfel de dispută a avut loc în 2002–2003, înainte de transformarea orientărilor EES (Jobelius  2003). În vreme ce Comisia căuta noi canale de influenţă asupra statelor membre, acestea din urmă rezistau în mod activ, conflictul fiind soluţionat numai atunci când Comisia şi-a abandonat noile ţinte cantitative în toate domeniile cu excepţia educaţiei şi măsurilor de „activare” a şomerilor. O solicitare a Comisiei, adresată statelor membre, pentru asigurarea alocării unor resurse financiare adecvate pentru liniile directoare ale politicii de ocupare a forţei de muncă, a fost de asemenea înlocuită de un apel în favoarea unei finanţări mai „transparente şi eficiente” (Watt 2004: 131). În ambele cazuri Consiliul a rezistat cu îndârjire la o extindere de facto a influenţei Comisiei (Borrás şi Jacobsson 2004). O a treia situaţie asemănătoare a fost evidentă în reforma EES din 2003. Coaliţia social-democrată anterioară s-a fragmentat şi guvernele de dreapta au dominat Consiliul, modificând priorităţile ocupării forţei de muncă: problemele pieţei liberale erau evidente la trecerea de la metoda pilonului al patrulea la structura cu trei „obiective centrale”, precum şi în cadrul discursului politicii EES foarte torturat care a căutat să reconcilieze solidaritatea social-democrată cu flexibilitatea pieţei liberale. O orientare a politicii mai liberală a fost de asemenea evidentă în 2004-2005 când „Grupul de lucru operativ în domeniul ocupării forţei de muncă”, prezidat de Wim Kok, a schimbat radical obiectivele centrale din 2003 (care puneau accentul pe: ocuparea deplină a forţei de muncă; creşterea calităţii şi productivităţii muncii; promovarea coeziunii sociale şi a unor pieţe incluzive ale forţei de muncă) într-o direcţie liberală, generată de ofertă, punând un mai mare accent nou pe adaptabilitatea lucrătorilor şi întreprinderilor, inclusiv pe aranjamente contractuale mai flexibile. În 2005 EES a fost inclusă în Orientările generale ale politicii economice (OGPE), iar în 2006 „reînnoirea” Strategiei de la Lisabona de către Comisia Barroso a devalorizat priorităţile de protecţie socială în favoarea creşterii economice şi creării de locuri de muncă. Aşa cum susţine Zeitlin (2008: 438), aceste schimbări au redus vizibilitatea coordonării politicii de ocupare a forţei de muncă atât la nivelul UE cât şi naţional, producând o mai mare inegalitate în raportarea politicii naţionale de ocupare a forţei de muncă şi, prin urmare, un grad şi mai scăzut decât până acum al capacităţii de monitorizare la nivel european. Pentru cei mai îndârjiţi critici ai săi (de exemplu, Raveaud 2007), EES este acum preocupată în principal cu dezvoltarea de contracte flexibile de muncă, punând în pericol ţelurile anterioare ale egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi şi „incluziunea socială”, mai degrabă subminând decât consolidând aşa-numitul „model social european”. Cât despre presupusul caracter experimental al EES -„heterarhic” şi de „guvernanţă a reţelei” -, participarea partenerilor sociali a fost recunoscută ca fiind una slabă (Smismans 2008b). Ciclul politicii EES este în prezent mai degrabă închis, elitist şi probabil mult mai puţin democratic şi responsabil decât metoda comunitară standard de legiferare (Syrpis 2002). În special, influenţa parlamentară (naţională sau europeană) este foarte limitată (cu toate acestea, a se vedea Duina şi Raunio 2007), şi nu există o formă de control judiciar. Consiliul şi Comisia sunt în practică decidenţii cheie. EES nu este eficace în mod special nici ca un mijloc de modelare a reformei politicii. Estimările cele mai importante concluzionează că procedurile PNA au fost insuficient integrate în structurile de decizie şi în alocările bugetare naţionale pentru a le face să aibă importanţă (Jacobsson şi Vifell 2003). Mai puţin un proces deliberativ de învăţare reciprocă de concepere a politicilor sau de răspândire a celor mai bune practici, EES poate fi cel mai bine descrisă ca un „joc al standardelor duble” în care guvernele susţin 252

Politica de ocupare a forţei de muncă

orientările europene, dar nu reuşesc adesea să-şi asume responsabilitatea pentru punerea lor în aplicare pe plan naţional. Pentru Deakin (2007), pericolul EES este că pretenţiile sale deliberative, de instrument juridic neobligatoriu (soft-law), conferă o protecţie redusă împotriva riscurilor de concurenţă în materie de reglementări şi contează prea puţin ca şi contragreutate faţă de forţele integrării negative – în special într-o vreme în care CEJ a început să prioritizeze regulile de acces la piaţă faţă de reglementările naţionale de protecţie socială (a se vedea mai jos). În cel mai bun caz, se pare, EES a încurajat o mai bună coordonare între anumite ministere guvernamentale, precum şi între administraţii şi grupuri de interese, într-un număr limitat de state membre (Jacobsson şi Vifell 2007). Dar chiar această concluzie este nuanţată de dovezile în sensul că această influenţă este limitată la un grup mic de actori, ducând la prea puţine rezultate prin intermediul inovării instituţionale, fiind aproape inexistentă în discursul public sau competiţia dintre partide (Meyer şi Kunstein 2007). Mai mult, aşa cum s-a demonstrat anterior, nu există o bază reală de sprijin politic pentru o consolidare sau ameliorare a regulilor de coordonare a politicii de ocupare a forţei de muncă, după cum a reieşit din discuţiile aprinse ale Grupului de lucru privind politica economică al Convenţiei privind viitorul Europei din anii 2002-2003 şi în opoziţia mai generală la constituţionalizarea MDC. Schimbările următoare din anii 2004-2006 au arătat un transfer constant de la federalismul social-democrat către o strategie a pieţei muncii mai liberală – şi „subsidiaristă” – condusă de statul membru. Per ansamblu, departe de a neutraliza „dublul clivaj” care generează conflictul politic în politica de ocupare a forţei de muncă a UE, EES i-a căzut în mod cert victimă.

O sursă nouă de contestare: drepturi sociale sau economice în legislaţia UE Aşa cum s-a notat la numeroase puncte de mai sus, Curtea Europeană de Justiţie a fost un actor central în politica de ocupare a forţei de muncă a UE. A jucat un rol important în extinderea influenţei legislaţiei privind ocuparea forţei de muncă prin construirea unui corp puternic de jurisprudenţă şi prin doborârea unor numeroase schimbări în interpretarea largă a Comisiei a bazelor tratatului uneori ambigui. Într-un mod mai general, jurisprudenţa CEJ a susţinut mult opinia prevăzută în Tratatul de la Roma şi justifică mai degrabă asigurarea unei baze de dispoziţii minime ale politicii sociale a UE decât o armonizare extinsă ascendentă a politicii sociale şi de ocupare a forţei de muncă a statelor membre – în sensul că urmărirea celor patru libertăţi (libera circulaţie a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor şi a capitalurilor) nu trebuie să submineze protecţia socială şi a muncii naţională. Cu toate acestea, poziţia CEJ privind echilibrul dintre libertatea de circulaţie şi reglementările naţionale ale pieţei sociale şi pieţei muncii s-a schimbat de-a lungul timpului, deoarece a căutat să răspundă presiunilor politice din partea altor instituţii comunitare şi a statelor membre în interpretarea tratatului şi perfecţionarea jurisprudenţei sale anterioare (a se vedea, de asemenea, Capitolul 11). În faza neoliberală ce a urmat hotărârilor capitale de promovare a liberului schimb în Dassonville (1974) şi Cassis de Dijon (1978), care au reformulat radical interzicerea restricţiilor cantitative privind importurile în articolul 28 TCE (fostul articol 30 CEE) pentru a include regulamentele interne, Curtea a eliminat o serie de legi naţionale care, în opinia ei, împiedicau liberul schimb, inclusiv (în Macrotron, 1990) controlul plasării forţei de muncă de către Oficiul German Federal pentru Ocuparea Forţei de Muncă (Eliasoph 2007–8). Cu toate acestea, în lumina progreselor mai mari ale politicii sociale europene discutate anterior, înainte 253

Martin Rhodes

şi după Tratatul de la Maastricht, entuziasmul dereglementator al Curţii a fost descurajat de perspectivele unui conflict politic major asupra suveranităţii statului care a ameninţat să submineze legitimitatea CEJ. În 1991, atât în Keck (privind o lege franceză ce interzice revânzarea produselor comerciale la preţuri mai mici decât preţul lor de achiziţie) cât şi în Poucet and Pistre (în care s-a susţinut că un fond francez de asigurări pentru lucrătorii care desfăşoară o activitate independentă contravine legislaţiei comunitare privind concurenţa), CEJ a fost de partea autorităţilor naţionale de reglementare şi a aplicat principiul „solidarităţii” pentru a proteja regimurile de protecţie socială de dreptul concurenţei. În 1999, în Albany, Curtea a fost puternic influenţată de noile dispoziţii sociale din Tratatul de la Amsterdam pentru a exclude din articolul 81 privind competiţia alineatul 1 – care interzice acordurile ce restricţionează sau deformează concurenţa - o schemă de pensii suplimentară negociată de partenerii sociali olandezi în industria textilă. În toate celelalte cazurile, protecţia reglementărilor sociale naţionale a fost privilegiată faţă de cererile concurente în numele libertăţilor pieţei (Eliasoph 2007–8; Barnard 2008b). Cu toate acestea, ar fi greşit să ne imaginăm că echilibrul jurisprudenţei CEJ a fost de partea reglementărilor naţionale în toate cazurile. În 1990, în Rush Portuguesa, Curtea s-a pronunţat împotriva unei cerinţe impuse de statul francez unui furnizor de servicii portughez de a obţine permise de muncă pentru angajaţii săi portughezi. Dar, în acelaşi timp, a declarat în mod liniştitor că dreptul comunitar nu împiedică statele membre să-şi extindă legislaţia sau contractele colective de muncă la orice persoană angajată – chiar şi temporar – pe teritoriul lor, indiferent de ţara în care este stabilit angajatorul. Acest lucru părea mult mai compatibil cu Keck şi Poucet and Pistre (şi cu adaptarea de către acestea a reglementărilor naţionale) decât cu hotărârile privind liberul schimb pronunţate în Cassis şi Dassonville (Syrpis 2007). În 1991 însă, în Säger - sursa controversei actuale din deciziile recente ale CEJ privind ocuparea forţei de muncă - Curtea s-a pronunţat în sensul că numai un motiv „imperativ” privind „interesul public” ar putea justifica o discriminare sau restricţie „proporţională” împotriva unui furnizor de servicii stabilit în alt stat membru. Aceasta – şi alte hotărâri ale Curţii de la începutul anilor 2000 – au extins prioritatea accesului la piaţă pe care o aplicase CEJ serviciilor transfrontaliere în domeniul ocupării forţei de muncă. Consecinţa a fost că o afacere care doreşte să se stabilească în alt stat membru ar putea reclama în mod justificabil că respectarea legilor statului privind ocuparea forţei de muncă i-ar restricţiona libertatea de circulaţie (Barnard 2008b). Tocmai această reclamaţie a fost cea care a declanşat o serie de noi hotărâri recente ale Curţii. Împreună acestea prezintă pericolul unui nou conflict cu celelalte instituţii comunitare privind echilibrul dintre libertăţile economice şi drepturile sociale şi au dat naştere unor noi probleme cu privire la legitimitatea deciziilor Curţii care răstoarnă legislaţiile şi practicile sociale şi de ocupare a forţei de muncă ale statelor membre. Legislaţia mult mai recentă a UE a căutat de fapt să apere sistemele naţionale de reglementare a ocupării forţei de muncă de presiunile dereglementatoare apărute dintr-o mai mare libertate de circulaţie, în mare parte ca răspuns la deciziile timpurii ale CEJ ce ar putea pune în pericol aceste reglementări. Astfel, la sfârşitul anului 1996, în efortul de a clarifica hotărârea Rush, a fost elaborată Directiva privind lucrătorii detaşaţi (96/71/CE) pentru a asigura că lucrătorii detaşaţi în alt stat membru în cadrul unei prestări de servicii pe plan transnaţional dispun de condiţiile de lucru şi plata în vigoare în statul respectiv, inclusiv dispoziţiile convenite de comun acord şi sentinţele arbitrale de generală aplicare. În egală măsură, zece ani mai târziu, când Directiva privind serviciile (2006/123/CE) (a se vedea Capitolul 5) a fost adoptată de Parlament şi Consiliu, de la început – şi cu mult timp înainte de controversa care a generat eliminarea din legislaţie a principiului „ţării de origine” (conform căruia furnizorilor de servicii care îşi desfăşoară activitatea în alt stat membru li se aplică legile statului lor de origine) – toate aspectele care intrau sub incidenţa Directivei privind lucrătorii detaşaţi au fost excluse, iar proiectul final a prevăzut în mod explicit că Directiva privind serviciile nu afectează legislaţia naţională a muncii, legislaţia în materie de asistenţă socială sau exercitarea drepturilor fundamentale (Syrpis 2007; Barnard 2008b). Şi cu toate acestea, între 2005 şi 2008, trei hotărâri foarte controversate ale CEJ au reînviat prioritatea 254

Politica de ocupare a forţei de muncă

accesului la piaţă şi principiul stabilit în Säger conform căruia numai un motiv „imperativ” privind „interesul public” ar putea justifica o discriminare sau o restricţie „proporţională” împotriva unui furnizor de servicii stabilit în alt stat membru. Ca atare, au reînnoit dezbaterea privind momentul şi circumstanţele în care sistemele naţionale de reglementare a ocupării forţei de muncă şi standardele sociale sunt complet izolate de presiunile pieţei unice. În Viking (2007) o grevă a Uniunii marinarilor finlandezi îndreptată împotriva unei societăţi finlandeze care a arborat pavilionul estonian pe un feribot care îşi desfăşura activitatea în afara oraşului Helsinki a fost considerată ca fiind un amestec în drepturile societăţii prevăzute de articolul 43 TCE care împiedică restricţiile libertăţii de stabilire. În Laval (2007) acţiunea sindicatului suedez împotriva unei societăţi letone care a construit o şcoală în Suedia având ca angajaţi muncitori letoni, care erau plătiţi cu 40% mai puţin pe oră decât salariul câştigat local de muncitorii suedezi, a fost considerată ilegală în temeiul articolului 49 TCE privind libertatea de a presta servicii. Iar în Rüffert (2008) s-a considerat, de asemenea, că o decizie a landului Saxoniei Inferioare de reziliere a unui contract încheiat cu o societate germană care avea ca angajaţi muncitori polonezi cu salariul mai mic cu 46% decât salariul negociat colectiv care se aplica pe plan local încălca articolul 49. Atât în Laval cât şi în Rüffert, CEJ susţine că Directiva privind lucrătorii detaşaţi stabileşte protecţia maximă şi nu minimă a lucrătorilor şi că în toate cele trei cauze reglementările fiind apărate de actori naţionali erau „disproporţionate” şi „nejustificate”. Toate cele trei hotărâri ridică probleme importante cu privire la robusteţea numeroaselor drepturi sociale în UE, inclusiv dreptul la grevă şi dreptul la stabilirea standardelor naţionale prin negocieri colective dacă şi atunci când sunt supuse la o aplicare strică a testului de proporţionalitate al Curţii. Destul de interesant, nici ratificarea Tratatului de la Lisabona nici atribuirea unei valori juridice obligatorii Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (2000), care apără dreptul la negocieri şi acţiuni colective (inclusiv dreptul la grevă), nu este de natură să aibă vreun impact asupra direcţiei adoptate de curând de CEJ sau asupra procesului de elaborare a politicii de ocupare a forţei de muncă în UE în sens larg, având în vedere că acele drepturi sunt deja recunoscute de Curte – pur şi simplu este în joc „utilizarea lor proporţională”. Syrpis (2008) însă susţine că aderarea la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, prevăzută în articolul 6 alineatul 2 TUE, ar putea foarte bine schimba lucrurile în cauze cum sunt Viking, Rüffert şi Laval prevăzute de articolele 10 şi 11 cu privire la libertatea de exprimare şi libertatea de întrunire şi asociere. Spre deosebire de CEJ, care ia ţelul economic al liberei circulaţii ca punct de plecare şi apoi estimează proporţionalitatea restricţiilor aduse acestuia, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face invers: începe cu drepturile prevăzute de Convenţie şi estimează proporţionalitatea restricţiilor aduse acestor drepturi. Ne îndoim că, cu toate acestea, Carta – care în mod clar nu garantează nici dreptul la negocieri colective nici dreptul la grevă şi are un istoric sărac în apărarea acestor drepturi – va conta aproape la fel de mult în apărarea reglementărilor naţionale de ocupare a forţei de muncă împotriva incursiunilor bazate pe libertatea de circulaţie aşa cum vor conta presiunile politice din partea statelor membre şi a mâinii de lucru organizate la nivel naţional şi european şi noua ameninţare la legitimitatea CEJ pe care o astfel de presiune o va crea.

Evaluare: politica de ocupare a forţei de muncă în anii 2000 - o structură de oportunitate pe mai multe nivele Acest capitol a pornit de la menţiunea că politica de ocupare a forţei de muncă pune una din cele mai dificile probleme de reglementare în UE, deoarece atât ideea competenţelor comunitare, cât şi natura reglementării au fost atât de violent contestate. În timp însă, o coaliţie de susţinere a ocupării 255

Martin Rhodes

forţei de muncă în UE, întinsă în statele membre şi în Comisia Europeană, a menţinut subiectul în viaţă. Opoziţia a fost evitată sau dispersată prin schimbarea parametrilor sistemului de reglementare şi prin căutarea, printr-un proces de „alegere a celei mai convenabile instanţe” (venue‑shopping), a unor canale instituţionale alternative favorabile proiectului integraţionist al politicii de ocupare a forţei de muncă, inclusiv o interpretare creativă a fundamentului din tratat, transferând legislaţia la „dialogul interprofesional” şi, în cel din urmă, prin schimbarea accentului pe întreaga EES bazată pe instrumente juridice neobligatorii (soft-law). Fiecare metodă de elaborare a politicilor şi guvernanţă rămâne în mod cert în vigoare, creând cu toate acestea ceea ce ar putea fi considerat fie doar o stratificare legitimă la limită a inovărilor instituţionale (Wendler 2004), fie o structură de oportunitate pe mai multe nivele, care reţine posibilitatea unei utilizări complementare sau integrate a instrumentelor de politici şi a metodelor de guvernanţă. Contrar cererilor făcute în numele unei treceri majore către instrumentele juridice neobligatorii (soft-law) EES/MDC voluntaristă, metoda legislativă comunitară rămâne cât se poate de activă şi este departe de a fi înlocuită de instrumente neobligatorii (Arnold et al. 2004). Legislaţia recentă cu privire la ocuparea forţei de muncă include Directiva-cadru privind egalitatea de tratament pentru a combate discriminarea la încadrarea în muncă pe motive de apartenență religioasă, handicap, vârstă sau orientare sexuală (2000); regulamentul care stabileşte crearea unui Statut al societăţii comerciale europene (2001) şi o directivă însoţitoare cu privire la implicarea lucrătorilor (2001); o directivă controversată cu privire la normele naţionale de informare şi consultare, conform cărora societăţile care depăşesc o anumită dimensiune sunt obligate să creeze mecanisme de informare şi consultare a angajaţilor (2002); acordul privind o directivă de punere în aplicare a egalităţii de tratament pentru femei şi bărbaţi în afara locului de muncă (2004); contopirea într-un singur instrument coerent a şapte directive cu privire la egalitatea între femei şi bărbaţi la angajarea în muncă (2005); şi aprobarea unei directive de reglementare a muncii temporare şi acordul în cadrul Consiliului în vederea modificării şi consolidării Directivei privind timpul de lucru, în a doua jumătate a anului 2008. CEJ continuă să joace un rol important în aplicarea acestor directive, ca atunci când, în decembrie 2004, Comisia a prezentat CEJ cele cinci state membre - Austria, Finlanda, Germania, Grecia şi Luxemburg – care nu au reuşit să transpună directiva-cadru cu privire la egalitatea de tratament din 2000. Cea de-a doua metodă – dialogul social mai experimental – pare să fi slăbit în timp. Cu excepţia unor dialoguri sectoriale mai limitate şi a unor directive asociate, cum ar fi acordul din 2008 şi directiva de îmbunătăţire a condiţiilor de lucru în sectorul maritim, transferul proiectelor de directivă din prima metodă legislativă s-a terminat şi accentul dialogului social s-a transferat pe acordurile-cadru ale „noii generaţii”. Acestea din urmă includ acorduri privind „telelucrul” (2002), „stresul la locul de muncă” (2004) şi „hărţuirea şi violenţa la locul de muncă” (2007). Aceste acorduri sunt bine-intenţionate dar (foarte mult în conformitate cu preferinţele asociaţiilor angajatorilor europeni) nu au puterea unei directive, nu sunt supuse ameninţărilor Comisiei de a continua cu directive şi punerea lor în aplicare este influenţată puternic de jocurile continue de putere de la nivel naţional dintre partenerii sociali şi stat (Larsen şi Andersen 2007; Keller 2008). Cu toate acestea, Comisia nu şi-a pierdut din spiritul antreprenorial în promovarea acestui lucru şi a forurilor asociate pentru exercitarea influenţei în politica de ocupare a forţei de muncă, în special în utilizarea sindicatelor şi angajatorilor ca un filtru rezonator al viitoarelor propuneri legislative, pentru a ajuta la stabilirea agendei sale pentru viitoare iniţiative de politici şi pentru a supraveghea punerea în aplicare a legislaţiei existente. Exemplele includ invitarea de către Comisie în 2005 a partenerilor sociali pentru începerea negocierilor în vederea promovării şi monitorizării orientărilor privind cele mai bune practici pentru restructurarea industrială şi funcţionarea Comitetelor europene de întreprindere, care au ajutat la adoptarea unei directive reformate a Comitetelor de întreprindere din decembrie 2008 (2009/38/CE); consultarea de către Comisie a partenerilor sociali după 2007 cu privire la problema transferului transfrontalier de întreprinderi; utilizarea de către aceasta a sindicatelor pentru a raporta 256

Politica de ocupare a forţei de muncă

punerea în aplicare a orientărilor privind ocuparea de forţei de muncă în statele membre; şi mobilizarea partenerilor sociali în întreaga Europă în spatele noului program (după decembrie 2006) integrat al Comisiei pentru ocuparea forţei de muncă şi solidaritate socială, Progress. Progress înlocuieşte programele anterioare de acţiune separate cu privire la anti-discriminare, egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi, combaterea excluziunii sociale şi la măsurile de ocupare a forţei de muncă şi promovează crearea de reţele, proiecte şi parteneriate între guverne, organizaţii neguvernamentale, asociaţii ale angajatorilor şi lucrătorilor pentru a ajuta la alinierea reformelor politicii naţionale la orientările europene. Asemenea iniţiative care cultivă crearea coaliţiilor de susţinere naţionale acordă Comisiei un grad de acces şi influenţă asupra elaborării politicilor statelor membre de care nu s-ar bucura altfel. După cum au observat Jacobsson şi Vifell (2003), EES a avut trei obiective principale: cooperarea între actori, coordonarea politicilor naţionale de ocupare şi convergenţa rezultatelor. Cu toate acestea, după cum s-a menţionat anterior, nu există un consens clar sau un angajament instituţional faţă de oricare din aceste scopuri în ansamblul statelor membre ale UE, ori în ceea ce priveşte dezvoltarea unor mijloace mai eficiente de atingere a acestora. Trebuie notat în acest context reducerea obiectivelor de ocupare a forţei de muncă la „flexicuritate” în documentele recente ale Comisiei – cum ar fi „ Raport strategic cu privire la Strategia de la Lisabona reînnoită pentru creştere şi locuri de muncă” (Comisia 2007h) care a fost prezentat la Consiliul European de primăvară din 2008 – o tendinţă care oglindeşte reducerea paralelă a priorităţilor în EES menţionată anterior. Atât ETUC cât şi Parlamentul European au fost împotriva acestor progrese, căutând o abordare mai „echilibrată” care să consolideze „dimensiunea socială” a orientărilor UE privind ocuparea forţei de muncă în cadrul Strategiei de la Lisabona. „Flexicuritatea” a devenit laitmotivul elaborării politicii europene de ocupare a forţei de muncă în ultimii ani, ale cărei elemente centrale au fost definite într-o Comunicare a Comisiei din iunie 2007 (Comisia 2007g) şi a pus pe acelaşi plan noţiunile de „loc de muncă decent” şi „reconcilierea competitivităţii economice cu justiţia socială”. Un discurs similar apare în Carta verde a Comisiei privind modernizarea dreptului muncii (Comisia 2006d), care a fost criticat din cauza caracterului său vag, obsesia privire la formele de ocupare a forţei care nu corespund standardelor şi lipsa atenţiei faţă de normele fundamentale ale muncii (Sciarra 2007). Aceste critici consolidează opinia altor critici (de exemplu Raveaud 2007 şi Deakin 2007) conform căreia pericolul raportului EES/MDC constă exact în posibila îndreptare a atenţiei politicii de la guvernanţa „puternică” (hard) la cea „slabă” (soft), pe baza unor scopuri politice nedefinite, într-o vreme în care alte dezvoltări (ca în hotărârile CEJ Viking, Laval şi Rüffert) impun un nou accent pe legislaţia fundamentată pe tratat, atât pentru a sprijini formele existente de protecţie a ocupării forţei de muncă şi exercitarea drepturilor fundamentale, cât şi pentru a stabili în mod clar frontierele dintre libertatea de circulaţie şi sistemele naţionale de reglementare a ocupării forţei de muncă. O soluţie pentru compromisul dintre eficacitate şi experimentare în favoarea celei din urmă atât în cadrul dialogului social şi al EES ar fi întărirea legăturilor dintre aceste metode „neobligatorii” şi prima metodă încă viguroasă de elaborare a politicilor, fie prin utilizarea instrumentelor juridice neobligatorii (soft-law) (de exemplu, evaluarea între egali şi analiza comparativă) pentru a facilita punerea în aplicare a instrumentelor juridice obligatorii (hard-law), fie prin utilizarea acestora din urmă pentru a asigura punerea în aplicare a iniţiativelor instrumentelor juridice neobligatorii (soft-law). Exemple ale acestor combinaţii au fost prezentate mai sus şi indică potenţialul de răspândire a metodei comunitare, a convenţiilor sociale europene şi a mecanismelor de coordonare a EES pentru a contribui împreună la realizarea agendei politicii de ocupare a forţei de muncă, creând sfera pentru inovaţia în materie de reglementare în cele câteva moduri existente de elaborare a politicii de ocupare de forţei de muncă şi guvernanţă. Chiar şi aşa, istoricul politicii UE de ocupare a forţei de muncă sugerează că aceste procese, precum şi substanţa măsurilor de ocupare a forţei de muncă vor rămâne foarte contestate, iar funcţionarea lor va fi departe de a fi una lină. Într-adevăr, lupta abia a început în ceea ce priveşte provocările aduse de ultimele cauze ale CEJ la echilibrul fragil care a fost menţinut până acum între promovarea celor „patru libertăţi” şi apărarea elementelor centrale ale pacturilor sociale naţionale şi suveranităţii. 257

Martin Rhodes

LECTURI SUPLIMENTARE Politica de ocupare a forţei de muncă este o ţintă mereu în mişcare. Pentru evoluţiile actuale, observatorul on-line al relaţiilor de muncă europene (http://www.eiro.eurofound.eu.int/index.html) reprezintă o sursă indispensabilă. Dintr-o perspectivă juridică, a se vedea contribuţia autoritară a lui Kenner (2003) şi analizele din Shaw (2000) şi Sciarra (2001). Syrpis (2007) face o analiză conceptuală rară a intervenţiei UE în legislaţia naţională a muncii. Din perspectiva ştiinţei politice, Falkner et al. (2005) oferă cea mai bună analiză a reglementării şi conformării ocupării forţei de muncă a UE. Pentru o analiză aprofundată EES, a se vedea Foden şi Magnusson (2003) şi Zeitlin şi Pochet împreună cu Magnusson (2005); Heidenreich şi Zeitlin (2009) conţine descrierea cea mai recentă şi mai cuprinzătoare. Borrás şi Greve (2004) şi Heidenreich şi Bischoff (2008) oferă o analiză mai generală a MDC. Pentru o descriere mai generală a noilor metode de guvernanţă economică, a se vedea Linsenmann et al. (2007). Borrás, S. şi Greve, B. (2004) (eds.), ’The Open Method of Coordination in the European Union’, ediţie specială, Journal of European Public Policy, 11/2: 185–208. 181–336. Falkner, G., Treib, O., Hartlapp, M. şi Leiber, S. (2005), Complying with Europe? EU Harmonisation and Soft Law in the Member States (Cambridge: Cambridge University Press). Foden, D. şi Magnusson, L. (2003) (eds.), Five Years’ Experience of the Luxembourg Employment Strategy (Bruxelles: European Trade Union Institute). Heidenreich, M., and Bischoff, G. (2008), ’The Open Method of Coordination: A Way to the Europeanization of Social and Employment Policies?’, Journal of Common Market Studies, 46/3: 497–532. Heidenreich, M., and Zeitlin, J. (2009) (eds.), Changing European Employment and Welfare Regimes: The Influence of the Open Method of Coordination on National Reforms (London/New York: Routledge). Kenner, J. (2003), EU Employment Law: From Rome to Amsterdam and Beyond (Oxford: Hart). Linsenmann, I., Meyer, C., and Wessels, W. (2007) (eds.), Economic Government of the EU: A Balance Sheet of New Modes of Policy Coordination (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Sciarra, S. (2001) (ed.), Labour Law in the Courts: National Judges and the European Court of Justice (Oxford: Hart). Shaw, J. (2000) (ed.), Social Law and Policy in an Evolving European Union (Oxford: Hart). Syrpis, P. (2007), EU Intervention in Domestic Labour Law (Oxford: Oxford University Press). Zeitlin, J. şi Pochet, P. cu L. Magnusson (2005) (eds.), The Open Method of Coordination in Action: The European Employment and Social Inclusion Strategies (Bruxelles: PIE.-Peter Lang).

258